“十四五”規(guī)劃綱要提出：實施城市更新行動，推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感?，F(xiàn)在談城市更新和以往的學術概念有所不同，內涵更加豐富。“三舊改造”是城市更新的一種，但不能反過來說城市更新是“三舊改造”。中央文件談的是實施城市更新行動，要上升到戰(zhàn)略的高度來認識，才能準確把握它的含義。

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實施城市更新的背景

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十九屆五中全會籌辦期間，住房和城鄉(xiāng)建設部部長王蒙徽寫了一份《關于“十四五”時期將“城市提質增效”作為國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的建議》的報告。在新的歷史時期，國家對城市更新有一個新的戰(zhàn)略，他的建議是要“提質增效”。其主要包括以下幾個方面：

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一是我國的城鎮(zhèn)化水平已經突破60%，從以農業(yè)人口為主轉變?yōu)橐猿鞘腥丝跒橹?，城市發(fā)展進入提質增效的重要時期；二是城市變得更加重要，是我國經濟社會發(fā)展的主引擎，也是擴大內需的主戰(zhàn)場；三是提質增效是推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措；四是城市提質增效對推動轉變經濟發(fā)展方式具有十分重要的作用；五是城市提質增效有效銜接國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，形成完整的國家空間發(fā)展戰(zhàn)略體系。

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這個建議的具體舉措有五個方面：一是完善城市化戰(zhàn)略；二是推動城市更新和城市品質提升；三是建設安全健康、設施完善、管理有序的完整居住社區(qū)；四是加快建立新時代中國特色住房制度；五是加快推進“新城建”。

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現(xiàn)在，社會各界都在熱議城市更新，我們要用一個更高的視角來看待城市更新。

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什么是城市？它是文明的結晶，是美好的家園，但它不等于樓盤。很多人都去過佛羅倫薩，文藝復興時代追求的是個性、人性、靈性、詩性，到今天這座城市還有生命力，這就是經典。經典的才是永恒的，時髦的就是“短命”的。我們要不要對城市有一些基本的底線約束和方向引導呢？這些都是城市更新中需要思考的問題。

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我們現(xiàn)在探索很多城市更新之路，唯獨忘卻了中國幾千年的人居環(huán)境和策略。在城市更新的實踐中，要確立一種對城市更加正確、更加全面的認知，把城市當成一個有機生命力來對待。中國古代的建筑為什么這么好，是因為那時候的城市營建與藝術、文化是合一的?，F(xiàn)在，我們的很多城市沒有被當成一個有機體來對待，每個局部也許不錯，但是整體來看卻是“重病纏身”。

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十九屆五中全會強調“堅持系統(tǒng)觀念”。一個城市如果不堅持系統(tǒng)的觀念來思維和謀劃，就會被肢解，這是未來城市營建中要關注的。

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要全面認知我們的城市，而不能片面地把握城市。要注意“五個性”：一是城市的重要性；二是城市的復雜性；三是城市的包容性；四是城市的生長性；五是城市的多樣性。

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當前階段實施城市更新行動的意義

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首先，實施城市更新行動是適應城市發(fā)展新形勢，推動城市高質量發(fā)展的必然要求。當前，我國的城市建設已從關注增量擴張向存量優(yōu)化轉變，從過去解決“有沒有”向現(xiàn)在解決“好不好”轉變，評價的目標、訴求、標準都發(fā)生了變化?，F(xiàn)在關注的是布局的調整和品質的提升。

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其次，實施城市更新行動是堅定實施擴大內需戰(zhàn)略、構建新發(fā)展格局的重要路徑。過去，某些城市在文化中心建設中，往往采用單獨選址、集中建設大型文化場館的方式進行宏大敘事。盲目崇拜外來文化，缺失文化自信，與當?shù)匚幕敛幌喔傻摹案鑴≡骸鄙踔烈欢瘸蔀闃伺?。新時期下的城市更新行動要避免這些誤區(qū)，將文化設施融入城市生活，告別對明星地標建筑的推崇，實現(xiàn)公共文化建筑與街區(qū)共生、產業(yè)與街區(qū)共興、多元市場主體共榮、街區(qū)與居民共享。

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城市是一個投資的好戰(zhàn)場，投資不能亂投，要根據(jù)需求來，要激活這個城市。這里分享兩個較為成功的城市更新案例。

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第一個案例是成都猛追灣的更新實踐。項目借助政府主導、市場主體的模式，通過環(huán)境改善、產業(yè)植入、業(yè)態(tài)提升、環(huán)境藝術引入等手段，把成都河邊的一個老區(qū)變成了一個網紅打卡地、消費新熱點，其他城市的年輕人在節(jié)假日都“打飛的”去體驗。萬科這個項目接近城市更新的本質，帶動了當?shù)氐南M，為街區(qū)注入了活力。

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第二個案例是成都音樂坊。過去都喜歡集中力量打造一個文化地標項目，現(xiàn)在則提倡把文化設施溶解到社區(qū)中，與社區(qū)的日常生活發(fā)生互動。成都就是這樣做的。建音樂廳并不是要選一個大地方，把它打造成大標志，而是選擇一個最能發(fā)揮它用處的地方。成都音樂坊選址在成都音樂學院邊上，附近住的都是大學生，現(xiàn)在這個音樂廳的使用頻率很高。六車道道路的中間車道被改成了步行街，以便于營造音樂氛圍。我建議在節(jié)假日把另外兩個車道也封起來，直接把這里變成步行區(qū)，讓這里成為音樂族的追夢天堂。這樣活力有了，產業(yè)也有了。

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第三，推動城市開發(fā)建設方式轉型，從而促進經濟發(fā)展方式轉變。過去的城市開發(fā)建設繞不開房地產，房地產以土地增值為核心，以融資開發(fā)為手段，以最終的商品房消費來支撐，呈現(xiàn)高投資、高周轉、高回閉環(huán)。進入到存量更新時代，不能再沿用原來的模式，那么怎樣通過更新，讓既有空間價值得到提升？怎樣推動城市運營、增值服務來支撐？城市更新和過去的開發(fā)方式相比，投入大、周期長、回報低，還有很多方面值得我們創(chuàng)新和探索。

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第四，實施城市更新行動能推動解決城市發(fā)展中的突出問題和短板，是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措。通過更新，能解決老百姓關注的城市弊病和環(huán)境問題，讓大家的生活更加舒適、愉悅。

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城市更新的目標和任務

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城市更新是黨和國家作出的重要戰(zhàn)略決策和部署，總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市和人文城市。具體分為以下八個部分：

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完善城市空間結構

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過去“攤大餅”式的擴展，造成了城市的先天缺陷，需要通過城市更新來糾正和完善，具體涉及到國家尺度、城市群尺度和都市圈尺度，當前我們需要更加關注都市圈這個尺度。

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和西方國家相比，我國的都市圈發(fā)育得不好，人口全部集中在主城區(qū)。主城區(qū)又高又密，但10公里外密度立刻就降下去了。國外是中心區(qū)的密度沒有這么高，10公里外的密度沒這么低。

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我們要有序集聚、有機疏散，將高密度的人口疏散到外圍城市，讓核心和邊緣的公共服務設施逐漸一體化來推動都市圈的發(fā)展。這里面有很多制度性的障礙需要突破。

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另外，城市自身也要借助更新讓布局更加優(yōu)化。換句話說，“攤大餅”式的發(fā)展不安全，我們應該在人口密集區(qū)之間保留一些綠色廊道。推動城市組團式發(fā)展，是更加安全和有利的辦法。當城市主城區(qū)太大時，中間要有生態(tài)屏障，保證綠道連續(xù)貫通，具有生態(tài)、休閑、旅游等多重功能。

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修復生態(tài)和完善功能

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城市生態(tài)修復和城市功能修補是推動綠色發(fā)展的萬世之基，各城市都在進行積極探索。徐州通過生態(tài)修復對人居城市環(huán)境的提升和新興產業(yè)的激活發(fā)揮了很好的作用。今年第11屆江蘇省園博會開幕式，選擇在一個100多年的采石礦宕口和水泥廠舊址舉行，通過舉辦園博會的形式進行修復，但不止步于生態(tài)修復，修復之后還要把它作為旅游休閑度假目的地來謀劃，讓它同時成為家園、花園、樂園和公園。“四園融合”，發(fā)展會更加可持續(xù)。

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加強歷史文化保護，塑造城市風貌

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城市由歷史累積而成，風貌由文化滋養(yǎng)而生。加強歷史文化保護、塑造城市風貌，需要建立城市歷史文化保護與傳承體系，加大歷史文化名勝的保護力度，修復山水城傳統(tǒng)格局，保護具有歷史文化價值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風貌，推進遺產活化利用，不拆除歷史建筑。

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成都寬窄巷子的建筑格局在北方很難看到，具有重要的歷史價值。寬窄巷子街區(qū)的更新策略把握了歷史風貌保護的關鍵，保持了空間肌理不變、尺度不變、質感不變，使得一脈相承的建筑樣本留存下來，保留了原有豐富、生動的市井生活氣息，延續(xù)了原來的傳統(tǒng)。更重要的是在三維一體的運營方面，只租不賣，保證業(yè)態(tài)的不斷升級，始終充滿了活力。

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更新時代離開了運營策略就不容易長期、持續(xù)，所以它的一些運營經驗更加值得我們關注。業(yè)態(tài)的復合是關鍵，要不斷地引入新的生活形態(tài)和要素。

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南京的小西湖歷史風貌區(qū)真正觸摸到了更新的實質。這個項目的難點是選擇了一個以居住為主的社區(qū)，和居民打交道是很困難的，但是經過艱苦努力，項目最終取得了成功。

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由政府牽頭運作、居民參與、專業(yè)團隊做工作，挨家挨戶去談，把當?shù)仫L貌延續(xù)下來，把歷史記憶在墻體、房子、結構中留存下來。到了這個地方大家會感覺所謂的“鄉(xiāng)愁”留下來了。

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永新有一個案例，一個老縣城面臨環(huán)境衰敗、人口流失。我們把這個縣城的歷史文化歸納出來，運用到空間修補、活力提升和山水重塑上。去年開始按照這個方式修繕、更新，小處入手進行“針灸式”改造。更新有一條就是要從過去的“拆、改、留”倒過來變成“留、改、拆”，能留盡量留?，F(xiàn)在這里發(fā)生了變化，原來沒有人，現(xiàn)在已經有人了。人們開始自發(fā)舉行活動了，街頭演出、花藝、生活美學流行起來了。

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加強居住社區(qū)建設，建設完整居住社區(qū)

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疫情過后，世界各國都把國家治理的重心開始下移到社區(qū)。社區(qū)才是應對各種變化的避風港，社區(qū)的環(huán)境、設施、服務、治理機制都變得比過去更加重要。社區(qū)可以通過創(chuàng)建活動讓大家增強認同感、歸屬感和自豪感。例如，上海的“創(chuàng)智農園”活動就搞得很成功，整個社區(qū)成了一個大家庭。

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推進新型城市基礎設施建設

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加快推進城市基礎設施建設信息化、數(shù)字化、智能化，包括政務平臺、互聯(lián)網和智慧物業(yè)，各房地產企業(yè)逐漸轉型成為更好的運營商和服務商。從智慧社區(qū)走向未來的數(shù)字家庭，房地產企業(yè)利用資源優(yōu)勢整合上下游的力量，為社區(qū)居民提供更好的服務。

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加強城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

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城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市更新中一項內容，但不是全部。各地應因地制宜全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，提升水電氣信等基礎設施，有條件的加裝電梯，配建停車庫，完善菜市場、便利店等各類設施。要加強小區(qū)及周邊地區(qū)的聯(lián)動改造，利用閑置土地、房屋配建社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務設施。

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增強城市防洪排澇能力

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解決水資源安全問題，要根據(jù)水需求增加水空間，提升調蓄能力，建立水資源保護和利用的區(qū)域、流域政策體系，建設海綿城市。關注城市的韌性與生物多樣性，重視水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水生活、水文化。

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根據(jù)中央領導的指示，“十四五”期間，要讓城市的防洪排澇取得階段性成就。這需要考慮兩個基礎的方向：一是生態(tài)化、自然化，讓生態(tài)多做功；二是向智能化轉變。這方面福州做得不錯，聯(lián)排聯(lián)調，水資源相關的5個部門整合起來，把防洪排澇的問題解決了。通過開挖和擴建琴亭湖、井店湖、旗山湖等七個湖體，福州的調蓄面積達到246萬平方米。

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推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化

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目前，根據(jù)中國國情，70%外出務工人員返鄉(xiāng)后選擇在縣城安家。為了適應農民工到縣城就業(yè)安家的需求，要提升縣城公共設施，提高支撐力，提高公共服務的能力和水平，讓廣大的鄉(xiāng)村在縣城的帶領下走向現(xiàn)代化。（本文根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部總經濟師楊保軍在2021中國城市更新創(chuàng)新發(fā)展（深圳）峰會上所作的題為《實施城市更新行動的核心要義》演講內容整理，本刊略有刪節(jié)，未經本人審閱）

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